¿Racional y sostenible? A vueltas con la reforma local
El inicio del curso político y parlamentario tras el paréntesis veraniego promete resultar interesante este año. Y más en el mundo local, una vez presentado en las Cortes Generales el Proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local en el que se concretan las reformas que en el ámbito de la Administración local, impulsa el Gobierno de España en el marco del Programa de estabilidad 2012-2015 y el Programa Nacional de reformas 2012, ambos adoptados en Consejo de Ministros de 27 de abril de 2012.
El eje fundamental del régimen local pasa a ser la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de las Haciendas locales, aunque no se modifique su sistema de financiación. La autonomía municipal se condiciona y subordina a ello, con una profunda transformación de las competencias municipales, y, consecuentemente, los servicios a los ciudadanos pueden verse limitados en función de los mismos. Entre las cuestiones que afronta la reforma planteada se incluyen, sin ánimo exhaustivo, las siguientes:
a) Reorganización y reforma de las competencias municipales: Limitación de las competencias propias, nueva regulación de las delegadas y limitación a la iniciativa pública en la actividad económica.
b) Garantía de primacía de la prestación de servicios obligatorios y la sostenibilidad de la Hacienda municipal. Sólo si están financiados adecuadamente podrán prestarse otros servicios.
c) Supresión de las actividades complementarias mediante derogación del 28 LBRL y condicionamiento, evaluación y supresión generalizada de servicios correspondientes a las llamadas competencias impropias.
d) Fomento de la fusión de municipios mediante mejoras en la financiación per cápita, excepciones a la prestación de más servicios mínimos obligatorios como consecuencia de la fusión o preferencia en el acceso a planes de obras y otras subvenciones.
e) Cambios en la regulación de los planes económico-financieros previstos en la normativa de estabilidad presupuestaria en relación con los municipios, atribuyendo un relevante papel en relación con los mismos a las diputaciones provinciales.
f) En Ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes, provincialización de determinados servicios, gestión indirecta de dichos servicios obligatorios en los de población superior y, en todos los municipios, supresión de los correspondientes a competencias impropias o actividades económicas municipales.
g) Reconversión profunda del sector público local, impidiendo en ciertos casos crear nuevas entidades y obligando en otros a disolver las existentes.
h) Cambios en las formas de gestión de los servicios públicos, en la regulación de la iniciativa económica local y en la intervención sobre actividades económicas privadas.
i) Cambios en el régimen del personal al servicio de las entidades locales.
j) Mayor exigencia y autonomía en la función de fiscalización.
Fácilmente se comprende el impacto que tales cambios pueden llegar a producir en el gobierno local, especialmente en comunidades con un elevado número de municipios de baja población, en los cuales los procesos de fusión (inicialmente voluntarios pero potencialmente inducibles a través de los planes económico-financieros) y de concentración provincial, o comarcal, de competencias podrían generalizarse. Otra cosa es si ese impacto se ha analizado serenamente y, en particular, si resulta razonable desde la perspectiva del principio democrático segregar representantes y servicios municipales, atribuyendo su gestión a corporaciones de elección indirecta. Algo ha apuntado en esta línea el Consejo de Estado, además de varios autores.
Tras las sucesivas versiones del anteproyecto (fechadas a 25 de mayo de 2012, 22 de diciembre de 2012, 4 y 18 de febrero de 2013, 21 y 24 de mayo de 2013 y 15 y 22 de julio de 2013) el texto aprobado en el Consejo de Ministros, aún no publicado oficialmente, aunque se haya filtrado extraoficialmente, cuando redacto estas líneas, es el de 22 de julio de 2013 con alguna modificación puntual y sustancial que impide la provincialización forzosa de competencias, exigiendo el acuerdo con el municipio.
Del texto aprobado, tras idas y venidas, cambios y contracambios, vacilaciones siempre que hacen dudar sobre la existencia de un concreto modelo regulatorio del régimen local, son muchas las cuestiones merecedoras de atención y, entre ellas, sin duda, la de la constitucionalidad misma de la regulación propuesta y su compatibilidad con la Carta Europea de la Autonomía Local. En relación ella, resulta esencial la modificación del sistema de atribución de competencias a los municipios, que pasa ser un sistema de atribución tasada de competencias, que podrán ser propias o delegadas, en este último caso con garantía de financiación específica. Sólo podrán los municipios ejercer otras competencias, o actividades económicas, cuando cumplan las rigurosas condiciones establecidas en el Proyecto de Ley y cuenten, en la mayoría de supuestos, con informe favorable de otras administraciones, ya sea en relación con la inexistencia de duplicidades, ya con la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de la Hacienda local. La ruptura con el sistema actual es, desde esta perspectiva, clarísima, impidiéndose incluso que normas sectoriales puedan incrementar el listado de competencias propias de los municipios.
Cuestión distinta es si se produce la tan proclamada clarificación competencial. Que ello ocurra resulta a mi juicio, cuando menos, discutible pues, además del más que probable juicio de constitucionalidad al que habrá de someterse al nuevo sistema, se difiere a una normativa sectorial concebida en otro contexto y que continúa asignando competencias a los municipios más allá de los límites y al margen de las condiciones previstas en el mismo. Lo que sí cambiará, sin duda, es el actual reparto de papeles entre las diferentes entidades locales, donde habrá un mayor protagonismo de Diputaciones Provinciales y, donde existan, de comarcas, que asumirán nuevos roles respecto de todos los municipios, grandes o pequeños, aunque su protagonismo pueda resultar especialmente intenso en relación con los municipios de menos de 20.000 habitantes. Por lo demás, más allá de la regulación sustantiva, hubiera cabido esperar un especial cuidado en la regulación del régimen transitorio, máxime dada la forzada supresión o transferencia a otras administraciones de diversos servicios municipales.
No sé si el Proyecto de Ley responderá al propósito inicial del Gobierno que lo impulsa. Ni siquiera si se corresponde con los objetivos del Programa de Estabilidad y del Plan Nacional de Reformas. Dudo que sea un modelo racional y sostenible. Pero lo que más me preocupa es si realmente responde a un modelo concreto. Los cambios radicales en lo sucesivos anteproyectos abonan esa duda. Lo que no cabe dudar, en cambio, es que sobre la reforma local habrá sin duda ocasión de volver a escribir.
El eje fundamental del régimen local pasa a ser la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera de las Haciendas locales, aunque no se modifique su sistema de financiación. La autonomía municipal se condiciona y subordina a ello, con una profunda transformación de las competencias municipales, y, consecuentemente, los servicios a los ciudadanos pueden verse limitados en función de los mismos. Entre las cuestiones que afronta la reforma planteada se incluyen, sin ánimo exhaustivo, las siguientes:
a) Reorganización y reforma de las competencias municipales: Limitación de las competencias propias, nueva regulación de las delegadas y limitación a la iniciativa pública en la actividad económica.
b) Garantía de primacía de la prestación de servicios obligatorios y la sostenibilidad de la Hacienda municipal. Sólo si están financiados adecuadamente podrán prestarse otros servicios.
c) Supresión de las actividades complementarias mediante derogación del 28 LBRL y condicionamiento, evaluación y supresión generalizada de servicios correspondientes a las llamadas competencias impropias.
d) Fomento de la fusión de municipios mediante mejoras en la financiación per cápita, excepciones a la prestación de más servicios mínimos obligatorios como consecuencia de la fusión o preferencia en el acceso a planes de obras y otras subvenciones.
e) Cambios en la regulación de los planes económico-financieros previstos en la normativa de estabilidad presupuestaria en relación con los municipios, atribuyendo un relevante papel en relación con los mismos a las diputaciones provinciales.
f) En Ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes, provincialización de determinados servicios, gestión indirecta de dichos servicios obligatorios en los de población superior y, en todos los municipios, supresión de los correspondientes a competencias impropias o actividades económicas municipales.
g) Reconversión profunda del sector público local, impidiendo en ciertos casos crear nuevas entidades y obligando en otros a disolver las existentes.
h) Cambios en las formas de gestión de los servicios públicos, en la regulación de la iniciativa económica local y en la intervención sobre actividades económicas privadas.
i) Cambios en el régimen del personal al servicio de las entidades locales.
j) Mayor exigencia y autonomía en la función de fiscalización.
Fácilmente se comprende el impacto que tales cambios pueden llegar a producir en el gobierno local, especialmente en comunidades con un elevado número de municipios de baja población, en los cuales los procesos de fusión (inicialmente voluntarios pero potencialmente inducibles a través de los planes económico-financieros) y de concentración provincial, o comarcal, de competencias podrían generalizarse. Otra cosa es si ese impacto se ha analizado serenamente y, en particular, si resulta razonable desde la perspectiva del principio democrático segregar representantes y servicios municipales, atribuyendo su gestión a corporaciones de elección indirecta. Algo ha apuntado en esta línea el Consejo de Estado, además de varios autores.
Tras las sucesivas versiones del anteproyecto (fechadas a 25 de mayo de 2012, 22 de diciembre de 2012, 4 y 18 de febrero de 2013, 21 y 24 de mayo de 2013 y 15 y 22 de julio de 2013) el texto aprobado en el Consejo de Ministros, aún no publicado oficialmente, aunque se haya filtrado extraoficialmente, cuando redacto estas líneas, es el de 22 de julio de 2013 con alguna modificación puntual y sustancial que impide la provincialización forzosa de competencias, exigiendo el acuerdo con el municipio.
Del texto aprobado, tras idas y venidas, cambios y contracambios, vacilaciones siempre que hacen dudar sobre la existencia de un concreto modelo regulatorio del régimen local, son muchas las cuestiones merecedoras de atención y, entre ellas, sin duda, la de la constitucionalidad misma de la regulación propuesta y su compatibilidad con la Carta Europea de la Autonomía Local. En relación ella, resulta esencial la modificación del sistema de atribución de competencias a los municipios, que pasa ser un sistema de atribución tasada de competencias, que podrán ser propias o delegadas, en este último caso con garantía de financiación específica. Sólo podrán los municipios ejercer otras competencias, o actividades económicas, cuando cumplan las rigurosas condiciones establecidas en el Proyecto de Ley y cuenten, en la mayoría de supuestos, con informe favorable de otras administraciones, ya sea en relación con la inexistencia de duplicidades, ya con la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de la Hacienda local. La ruptura con el sistema actual es, desde esta perspectiva, clarísima, impidiéndose incluso que normas sectoriales puedan incrementar el listado de competencias propias de los municipios.
Cuestión distinta es si se produce la tan proclamada clarificación competencial. Que ello ocurra resulta a mi juicio, cuando menos, discutible pues, además del más que probable juicio de constitucionalidad al que habrá de someterse al nuevo sistema, se difiere a una normativa sectorial concebida en otro contexto y que continúa asignando competencias a los municipios más allá de los límites y al margen de las condiciones previstas en el mismo. Lo que sí cambiará, sin duda, es el actual reparto de papeles entre las diferentes entidades locales, donde habrá un mayor protagonismo de Diputaciones Provinciales y, donde existan, de comarcas, que asumirán nuevos roles respecto de todos los municipios, grandes o pequeños, aunque su protagonismo pueda resultar especialmente intenso en relación con los municipios de menos de 20.000 habitantes. Por lo demás, más allá de la regulación sustantiva, hubiera cabido esperar un especial cuidado en la regulación del régimen transitorio, máxime dada la forzada supresión o transferencia a otras administraciones de diversos servicios municipales.
No sé si el Proyecto de Ley responderá al propósito inicial del Gobierno que lo impulsa. Ni siquiera si se corresponde con los objetivos del Programa de Estabilidad y del Plan Nacional de Reformas. Dudo que sea un modelo racional y sostenible. Pero lo que más me preocupa es si realmente responde a un modelo concreto. Los cambios radicales en lo sucesivos anteproyectos abonan esa duda. Lo que no cabe dudar, en cambio, es que sobre la reforma local habrá sin duda ocasión de volver a escribir.
