“En los Estados en los que se destruye la vida local (…) en la capital se
agrupan todos los intereses, allí se ve agitarse a todas las pasiones. El resto
queda inmóvil” (B. Constant, Principios de Política)
REFORMA LOCAL: “PENÚLTIMAS” MODIFICACIONES. (Competencias municipales, cambios institucionales y aplazamientos de determinados mandatos)
El Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad
de la Administración Local ya está en el Senado. Su trámite en el Congreso, en
Comisión con competencias legislativas plenas, ha sido expeditivo. El debate de
las enmiendas a la totalidad (de una pobreza supina, se mire por donde se mire)
tuvo lugar el 17 de octubre. A finales de este mes ya se habían “examinado” en
Comisión (y rechazado la inmensa mayoría) las más de 400 enmiendas planteadas al
articulado. El Parlamento como órgano de deliberación está en horas
bajas.
Se puede afirmar
con escaso margen de error que esa Ley de “Reforma Local” estará en el Boletín
Oficial del Estado antes de fin de año. Es más, probablemente sea un “regalo de
navidad” que quiere ofrecer el Gobierno a las entidades locales, a sus equipos
de gobierno y al personal a su servicio. También a los siempre olvidados
ciudadanos. Pues no cabe ninguna duda que, con el inicio del año 2014, una vez
publicada la Ley en el BOE, se multiplicarán los nervios y se “despertarán”
todos aquellos (que son legión) que todavía no lo han hecho. La Ley citada
cambiará muchas cosas ya desde el 1 de enero de 2014 y convendría que quienes
han de gobernar en ese contexto o quienes han de aplicar sus mandatos se “pongan
inmediatamente las pilas” para identificar, al menos, lo que se les viene encima
y cómo preparar la organización para los nuevos retos (con esa finalidad hemos
preparado unos programas que persiguen ayudar a los gobiernos locales en esos
objetivos).PROGRAMAS DE
FORMACIÓN
Pero no es objeto
de estas líneas tratar tales impactos ni tampoco diseñar estrategias para
afrontarlos, así como tampoco redefinir (tarea importantísima) el marco
institucional en el que las entidades locales desarrollarán sus funciones en el
futuro. Tiempo habrá de hacer tal planteamiento, además aplicado a los distintos
tipos de entidades locales a los que la Ley afecta: entidades locales menores,
municipios (según umbrales de población), diputaciones provinciales y “entidades
equivalentes”, comarcas, mancomunidades, consorcios o demás entes instrumentales
del sector público local, áreas metropolitanas, etc. Esta Ley, curiosa e
inconscientemente, ha roto en pedazos el tratamiento uniforme del régimen local,
llevando a cabo una aplicación, contingente y desordenada, del “principio de
diferenciación” como eje que se proyecta transversalmente en todo su
articulado.
En este comentario
solo se pretende poner de relieve cuáles han sido algunas de las novedades más
importantes que se han incorporado al texto del Proyecto en el trámite del
Congreso de los Diputados. Su análisis puntual y pormenorizado no puede hacerse
aquí. Pero al menos dejar noticia. Veamos cuáles son algunas de estas
novedades:
1) Novedad
relevante ha sido la incorporación de un nuevo punto 6 al artículo 25 de la Ley
de Bases de Régimen Local. Reconoce lo que era obvio: que las CCAA pueden
atribuir competencias propias a los municipios en materias que son de su
competencia, pero con una importante precisión: esa atribución sólo se podrá
hacer “en materias distintas a las previstas en el apartado 2” . Por
consiguiente, si un ámbito material está regulado en el listado del artículo
25.2 LBRL su “acotamiento material” impide a las CCAA ir más allá de lo
establecido en ese listado (por ejemplo, servicios sociales: “evaluación e
información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a
personas en situación o riesgo de exclusión social”). Esta nueva regulación
tiene sesgo evidente de inconstitucionalidad, pues admite lo obvio (que las CCAA
puedan legislar sobre materias que tienen competencia) y niega lo evidente (que
lo puedan hacer sobre determinados ámbitos que el legislador básico acota
materialmente a pesar de que estatutariamente tengan título competencial para
ello). Esa previsión ayuda, bien es cierto, a que los municipios, siempre que lo
considere oportuno el legislador autonómico, puedan tener competencias propias
sobre ámbitos no recogidos en ese artículo (por ejemplo, comercio no ambulante,
turismo, promoción económica y empleo, consumo, etc.). Tal modo de actuar podría
además dejar vacía la pretensión de poner en tela de juicio las “competencias
distintas de las propias” (una de las obsesiones del Proyecto), pues las CCAA en
aquellos supuestos no citados en ese artículo 25.2 (siempre que tengan
competencias al efecto) pueden atribuir como propios esos ámbitos materiales a
los municipios y reconocerles determinadas funciones o potestades sobre los
mismos. Sorprende, sin duda, que la anomia del ámbito “sanidad” del artículo
25.2 (no cabe encajar “salubridad pública” en una actividad netamente
prestacional) conlleve que las CCAA puedan atribuir competencias en esa materia,
máxime cuando –de ser correcta esta interpretación- se podría desactivar toda la
operación prevista en la disposición transitoria primera de la Ley de
Racionalización. Incoherente. Las prisas no ayudan.
2) Novedades muy
importantes, pero que requerirían un análisis detallado y sobre todo singular,
que aquí no puede hacerse por la vocación de generalidad de estas reflexiones,
son todas las cuestiones que afectan a la posición institucional de los
Territorios Históricos Vascos en el sistema de aplicación de esta Ley en la
Comunidad Autónoma de Euskadi. La modificación profunda de la disposición
adicional segunda de la LBRL, la modificación asimismo de la disposición
adicional octava de la Ley de Haciendas Locales y, en fin, la introducción de
una serie de disposiciones adicionales (primera y decimosexta) al Proyecto de
Racionalización, conforman un complejo marco normativo que, de acuerdo con la
conexión directa e indirecta con el régimen financiero especial derivado del
Concierto Económico (y con la disposición adicional primera de la CE), se
orienta decididamente a dotar de un amplio margen foral de actuación en la
definición y aplicación de algunas medidas críticas del propio texto del
Proyecto. El sistema de gobierno local en Euskadi adquiere, a partir de esta
Ley, fuertes tintes “forales” y “confederales” (más aún en estos momentos en los
que las Diputaciones Forales están gobernadas por tres partidos políticos
distintos: PNV, Bildu y PP), aunque cabe sin duda subrayar que tanto la
singularidad como el margen de autogobierno de tales instituciones forales sobre
las entidades locales vascas se amplifica de forma notable.
3) Con algún
precedente puntual en el Real Decreto Ley 8/2013, el Proyecto incorpora una
disposición adicional decimosexta (de enunciado equívoco) que altera
profundamente el sistema institucional del gobierno local hasta el punto de
hurtar del conocimiento del Pleno de la entidad local determinados asuntos en
circunstancias concretas. En efecto, la Junta de Gobierno podrá aprobar (en los
términos y supuestos que allí se expresan) los Presupuestos Municipales, el Plan
de Ajuste, el Plan Económico-Financiero y la entrada de la entidad local a las
medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez. Una reforma institucional de
profundidad enorme que supuestamente se pretenderá justificar en la necesidad de
salvaguardar la sostenibilidad financiera de las entidades locales, pero que
rompe el esquema tradicional de reparto de funciones entre Pleno y Junta de
Gobierno, permitiendo que las “minorías” (a veces “absolutas”) sorteen los
obstáculos que la “mayoría” ponga a esas medidas de reequilibrio financiero.
Pero la atribución universal de la aprobación de los Presupuestos prorrogados
por la Junta de Gobierno de la entidad local tiene difícil encaje en esa
pretendida causa justificante. Se debería realizar una reflexión profunda de
estas consecuencias. La estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad
financiera son sin duda muy importantes, y debe hacerse todo lo posible porque
no se vulneren los principios y reglas de ese marco normativo, pero no a costa
del principio democrático y de las reglas básicas que conforman el ADN de
nuestro sistema institucional. No obstante, con las prisas se les ha olvidado
extender tal prerrogativa extraordinaria a las Ordenanzas Fiscales, aunque ello
pueda ser coherente con el viejo aforismo inglés (no taxation without
representation). Esa omisión no dejará de plantear problemas.
4) La modificación
de la disposición transitoria segunda del Proyecto, en materia de transferencias
de servicios sociales a las Comunidades Autónomas, es sin duda una de las más
importantes. El legislador “se ha dado cuenta” de que desmantelar los servicios
sociales municipales (o provinciales, que se han introducido ahora) pocos meses
antes de las elecciones municipales, era un suicidio político. Y, por tanto, se
aplaza esa transferencia hasta el plazo máximo del 31 de diciembre de 2015,
momento en el cual –se dice- “las Comunidades Autónomas asumirán la titularidad
de la competencia”. La inconstitucionalidad de este inciso es obvia. En ese
ínterin, desde la entrada en vigor de la Ley y la efectividad plena de tal
transferencia (¿alguien en su sano juicio ha pensado en el “lío” que supondrá
transferir esas competencias de miles de municipios a las CCAA?), cabe presumir
que los gobiernos autonómicos deberán iniciar un plan de evaluación,
reestructuración e implantación de tales servicios en el territorio, que sería
plenamente aplicable a partir de 1 de enero de 2016. Se rebaja la presión
inmediata sobre la cartera de servicios sociales municipales a corto plazo, pero
no se despeja ninguna de las incógnitas que estaban presentes. En un duro marco
de crisis económica como el que estamos viviendo, esta es una materia
enormemente sensible sobre la que se deberá operar con un cuidado exquisito. Un
mal paso en una mala dirección (y el Proyecto camina por esa senda) que puede
tener efectos letales no solo para el sistema de prestaciones sino para la
propia legitimidad y confianza de los ciudadanos en sus
instituciones.
5) También se ha
incorporado una disposición transitoria undécima al Proyecto, en virtud de la
cual se aplazan para después de las elecciones locales la aplicabilidad de las
medidas relativas a las limitaciones de representantes locales con dedicación
exclusiva y del personal eventual, siempre que las entidades locales cumplan con
los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública y además acrediten
determinadas exigencias en el pago a proveedores (morosidad). Si su entidad
local es “buena”, “papa Estado” no le castigará. Leyes de aplicación variable en
función de herencias recibidas. Soluciones injustas.
6) En el régimen
transitorio de los Consorcios también se aplaza a un año (y no seis meses) el
proceso de adaptación de sus Estatutos al nuevo régimen jurídico que prevé la
Ley en su disposición final segunda (modificando la Ley 30/1992) y a dos años
para la adopción de las medidas traumáticas relativas al personal propio de
tales Consorcios (esto es, de aquellos que no sean funcionarios o laborales de
alguna de las entidades consorciadas).
Hay algunas otras
modificaciones que se han introducido en la tramitación del proyecto en el
Congreso de los Diputados (mancomunidades, competencias diputaciones, etc.),
pero las comentadas son algunas de las más importantes. Si hay algún hilo
conductor que las caracteriza (al menos a buena parte de ellas) es que se
pretenden aplazar algunos problemas o “patatas calientes” para después de las
elecciones municipales de mayo de 2015, con la finalidad de que los actuales
alcaldes (sean del color que fueren) no padezcan en sus propias carnes la
pérdida de respaldo ciudadano como consecuencia del desmantelamiento de los
servicios sociales municipales o de la adopción de determinadas medidas
traumáticas. Existe igualmente un conjunto de medidas que su única explicación
es eliminar algunas de las aristas más serias del modelo, pero todavía quedan
algunas previsiones con enorme potencial destructivo (planes
económico-financieros, redimensionamiento del sector público instrumental local,
etc.), que tal vez se pretendan retocar o suprimir en el trámite en el
Congreso.
La dureza del viejo
“ALRSAL” se ha ido limando en algunos casos. En otros se ha producido un cambio
de modelo institucional improvisado en pocas horas. Hay aspectos que se han
modificado por presiones “corporativas” o “políticas”. Veremos qué nos depara el
paso de la Ley por el Senado. En poco más de un mes y medio, el Boletín Oficial
del Estado habrá publicado la manida y aireada reforma local.
Empezará el
momento aplicativo. Tal vez convenga ir preparándose para el día después. Al
menos para evitar que a más de uno (políticos, directivos o empleados públicos)
se le atraganten las uvas o se despierte el día 1 de enero de 2014 con un mal
sueño.
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