coReproduccción del texto:
El
Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la
Administración Local ya está en el Senado. Su trámite en el Congreso, en
Comisión con competencias legislativas plenas, ha sido expeditivo. El
debate de las enmiendas a la totalidad (de una pobreza supina, se mire
por donde se mire) tuvo lugar el 17 de octubre. A finales de este mes ya
se habían “examinado” en Comisión (y rechazado la inmensa mayoría) las
más de 400 enmiendas planteadas al articulado. El Parlamento como órgano
de deliberación está en horas bajas.
Se puede
afirmar con escaso margen de error que esa Ley de “Reforma Local” estará
en el Boletín Oficial del Estado antes de fin de año. Es más,
probablemente sea un “regalo de navidad” que quiere ofrecer el Gobierno a
las entidades locales, a sus equipos de gobierno y al personal a su
servicio. También a los siempre olvidados ciudadanos. Pues no cabe
ninguna duda que, con el inicio del año 2014, una vez publicada la Ley
en el BOE, se multiplicarán los nervios y se “despertarán” todos
aquellos (que son legión) que todavía no lo han hecho. La Ley citada
cambiará muchas cosas ya desde el 1 de enero de 2014 y convendría que
quienes han de gobernar en ese contexto o quienes han de aplicar sus
mandatos se “pongan inmediatamente las pilas” para identificar, al
menos, lo que se les viene encima y cómo preparar la organización para
los nuevos retos.
Pero no
es objeto de estas líneas tratar tales impactos ni tampoco diseñar
estrategias para afrontarlos, así como tampoco redefinir (tarea
importantísima) el marco institucional en el que las entidades locales
desarrollarán sus funciones en el futuro. Tiempo habrá de hacer tal
planteamiento, además aplicado a los distintos tipos de entidades
locales a los que la Ley afecta: entidades locales menores, municipios
(según umbrales de población), diputaciones provinciales y “entidades
equivalentes”, comarcas, mancomunidades, consorcios o demás entes
instrumentales del sector público local, áreas metropolitanas, etc. Esta
Ley, curiosa e inconscientemente, ha roto en pedazos el tratamiento
uniforme del régimen local, llevando a cabo una aplicación, contingente y
desordenada, del “principio de diferenciación” como eje que se proyecta
transversalmente en todo su articulado.
En este
comentario solo se pretende poner de relieve cuáles han sido algunas de
las novedades más importantes que se han incorporado al texto del
Proyecto en el trámite del Congreso de los Diputados. Su análisis
puntual y pormenorizado no puede hacerse aquí. Pero al menos dejar
noticia. Veamos cuáles son algunas de estas novedades:
1)
Novedad relevante ha sido la incorporación de un nuevo punto 6 al
artículo 25 de la Ley de Bases de Régimen Local. Reconoce lo que era
obvio: que las CCAA pueden atribuir competencias propias a los
municipios en materias que son de su competencia, pero con una
importante precisión: esa atribución sólo se podrá hacer “en materias
distintas a las previstas en el apartado 2” . Por consiguiente, si un
ámbito material está regulado en el listado del artículo 25.2 LBRL su
“acotamiento material” impide a las CCAA ir más allá de lo establecido
en ese listado (por ejemplo, servicios sociales: “evaluación e
información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a
personas en situación o riesgo de exclusión social”). Esta nueva
regulación tiene sesgo evidente de inconstitucionalidad, pues admite lo
obvio (que las CCAA puedan legislar sobre materias que tienen
competencia) y niega lo evidente (que lo puedan hacer sobre determinados
ámbitos que el legislador básico acota materialmente a pesar de que
estatutariamente tengan título competencial para ello). Esa previsión
ayuda, bien es cierto, a que los municipios, siempre que lo considere
oportuno el legislador autonómico, puedan tener competencias propias
sobre ámbitos no recogidos en ese artículo (por ejemplo, comercio no
ambulante, turismo, promoción económica y empleo, consumo, etc.). Tal
modo de actuar podría además dejar vacía la pretensión de poner en tela
de juicio las “competencias distintas de las propias” (una de las
obsesiones del Proyecto), pues las CCAA en aquellos supuestos no citados
en ese artículo 25.2 (siempre que tengan competencias al efecto) pueden
atribuir como propios esos ámbitos materiales a los municipios y
reconocerles determinadas funciones o potestades sobre los mismos.
Sorprende, sin duda, que la anomia del ámbito “sanidad” del artículo
25.2 (no cabe encajar “salubridad pública” en una actividad netamente
prestacional) conlleve que las CCAA puedan atribuir competencias en esa
materia, máxime cuando –de ser correcta esta interpretación- se podría
desactivar toda la operación prevista en la disposición transitoria
primera de la Ley de Racionalización. Incoherente. Las prisas no ayudan.
2) Novedades
muy importantes, pero que requerirían un análisis detallado y sobre
todo singular, que aquí no puede hacerse por la vocación de generalidad
de estas reflexiones, son todas las cuestiones que afectan a la posición
institucional de los Territorios Históricos Vascos en el sistema de
aplicación de esta Ley en la Comunidad Autónoma de Euskadi. La
modificación profunda de la disposición adicional segunda de la LBRL, la
modificación asimismo de la disposición adicional octava de la Ley de
Haciendas Locales y, en fin, la introducción de una serie de
disposiciones adicionales (primera y decimosexta) al Proyecto de
Racionalización, conforman un complejo marco normativo que, de acuerdo
con la conexión directa e indirecta con el régimen financiero especial
derivado del Concierto Económico (y con la disposición adicional primera
de la CE), se orienta decididamente a dotar de un amplio margen foral
de actuación en la definición y aplicación de algunas medidas críticas
del propio texto del Proyecto. El sistema de gobierno local en Euskadi
adquiere, a partir de esta Ley, fuertes tintes “forales” y
“confederales” (más aún en estos momentos en los que las Diputaciones
Forales están gobernadas por tres partidos políticos distintos: PNV,
Bildu y PP), aunque cabe sin duda subrayar que tanto la singularidad
como el margen de autogobierno de tales instituciones forales sobre las
entidades locales vascas se amplifica de forma notable.
3) Con
algún precedente puntual en el Real Decreto Ley 8/2013, el Proyecto
incorpora una disposición adicional decimosexta (de enunciado equívoco)
que altera profundamente el sistema institucional del gobierno local
hasta el punto de hurtar del conocimiento del Pleno de la entidad local
determinados asuntos en circunstancias concretas. En efecto, la Junta de
Gobierno podrá aprobar (en los términos y supuestos que allí se
expresan) los Presupuestos Municipales, el Plan de Ajuste, el Plan
Económico-Financiero y la entrada de la entidad local a las medidas
extraordinarias de apoyo a la liquidez. Una reforma institucional de
profundidad enorme que supuestamente se pretenderá justificar en la
necesidad de salvaguardar la sostenibilidad financiera de las entidades
locales, pero que rompe el esquema tradicional de reparto de funciones
entre Pleno y Junta de Gobierno, permitiendo que las “minorías” (a veces
“absolutas”) sorteen los obstáculos que la “mayoría” ponga a esas
medidas de reequilibrio financiero. Pero la atribución universal de la
aprobación de los Presupuestos prorrogados por la Junta de Gobierno de
la entidad local tiene difícil encaje en esa pretendida causa
justificante. Se debería realizar una reflexión profunda de estas
consecuencias. La estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad
financiera son sin duda muy importantes, y debe hacerse todo lo posible
porque no se vulneren los principios y reglas de ese marco normativo,
pero no a costa del principio democrático y de las reglas básicas que
conforman el ADN de nuestro sistema institucional. No obstante, con las
prisas se les ha olvidado extender tal prerrogativa extraordinaria a las
Ordenanzas Fiscales, aunque ello pueda ser coherente con el viejo
aforismo inglés (no taxation without representation). Esa omisión no dejará de plantear problemas.
4) La
modificación de la disposición transitoria segunda del Proyecto, en
materia de transferencias de servicios sociales a las Comunidades
Autónomas, es sin duda una de las más importantes. El legislador “se ha
dado cuenta” de que desmantelar los servicios sociales municipales (o
provinciales, que se han introducido ahora) pocos meses antes de las
elecciones municipales, era un suicidio político. Y, por tanto, se
aplaza esa transferencia hasta el plazo máximo del 31 de diciembre de
2015, momento en el cual –se dice- “las Comunidades Autónomas asumirán
la titularidad de la competencia”. La inconstitucionalidad de este
inciso es obvia. En ese ínterin, desde la entrada en vigor de la Ley y
la efectividad plena de tal transferencia (¿alguien en su sano juicio ha
pensado en el “lío” que supondrá transferir esas competencias de miles
de municipios a las CCAA?), cabe presumir que los gobiernos autonómicos
deberán iniciar un plan de evaluación, reestructuración e implantación
de tales servicios en el territorio, que sería plenamente aplicable a
partir de 1 de enero de 2016. Se rebaja la presión inmediata sobre la
cartera de servicios sociales municipales a corto plazo, pero no se
despeja ninguna de las incógnitas que estaban presentes. En un duro
marco de crisis económica como el que estamos viviendo, esta es una
materia enormemente sensible sobre la que se deberá operar con un
cuidado exquisito. Un mal paso en una mala dirección (y el Proyecto
camina por esa senda) que puede tener efectos letales no solo para el
sistema de prestaciones sino para la propia legitimidad y confianza de
los ciudadanos en sus instituciones.
5)
También se ha incorporado una disposición transitoria undécima al
Proyecto, en virtud de la cual se aplazan para después de las elecciones
locales la aplicabilidad de las medidas relativas a las limitaciones de
representantes locales con dedicación exclusiva y del personal
eventual, siempre que las entidades locales cumplan con los objetivos de
estabilidad presupuestaria y deuda pública y además acrediten
determinadas exigencias en el pago a proveedores (morosidad). Si su
entidad local es “buena”, “papa Estado” no le castigará. Leyes de
aplicación variable en función de herencias recibidas. Soluciones
injustas.
6) En el
régimen transitorio de los Consorcios también se aplaza a un año (y no
seis meses) el proceso de adaptación de sus Estatutos al nuevo régimen
jurídico que prevé la Ley en su disposición final segunda (modificando
la Ley 30/1992) y a dos años para la adopción de las medidas traumáticas
relativas al personal propio de tales Consorcios (esto es, de aquellos
que no sean funcionarios o laborales de alguna de las entidades
consorciadas).
Hay
algunas otras modificaciones que se han introducido en la tramitación
del proyecto en el Congreso de los Diputados (mancomunidades,
competencias diputaciones, etc.), pero las comentadas son algunas de las
más importantes. Si hay algún hilo conductor que las caracteriza (al
menos a buena parte de ellas) es que se pretenden aplazar algunos
problemas o “patatas calientes” para después de las elecciones
municipales de mayo de 2015, con la finalidad de que los actuales
alcaldes (sean del color que fueren) no padezcan en sus propias carnes
la pérdida de respaldo ciudadano como consecuencia del desmantelamiento
de los servicios sociales municipales o de la adopción de determinadas
medidas traumáticas. Existe igualmente un conjunto de medidas que su
única explicación es eliminar algunas de las aristas más serias del
modelo, pero todavía quedan algunas previsiones con enorme potencial
destructivo (planes económico-financieros, redimensionamiento del sector
público instrumental local, etc.), que tal vez se pretendan retocar o
suprimir en el trámite en el Congreso.
La dureza
del viejo “ALRSAL” se ha ido limando en algunos casos. En otros se ha
producido un cambio de modelo institucional improvisado en pocas horas.
Hay aspectos que se han modificado por presiones “corporativas” o
“políticas”. Veremos qué nos depara el paso de la Ley por el Senado. En
poco más de un mes y medio, el Boletín Oficial del Estado habrá
publicado la manida y aireada reforma local. Empezará el momento
aplicativo. Tal vez convenga ir preparándose para el día después. Al
menos para evitar que a más de uno (políticos, directivos o empleados
públicos) se le atraganten las uvas o se despierte el día 1 de enero de
2014 con un mal sueño.
TEXTO BLOG
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TEXTO LEY REMITIDO POR EL CONGRESO AL SENADO
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