El sistema de confianza política en la alta función pública 

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"La libre designación y cese supone, ni más ni menos, que el ejercicio de las funciones inherentes al cargo se realiza, por el designado, como una prolongación de la voluntad del designante"
(Luís Morell Ocaña, "El sistema de la confianza política en la Administración Pública", Madrid, 1994)

Hace veinte años el profesor Morell Ocaña escribió una sólida monografía que, con una orientación jurídica, ponía de relieve el crecimiento inusitado del sistema de confianza política en las Administraciones públicas. Si viera cómo ha evolucionado el problema se alarmaría. La "metafísica de la confianza", como acertadamente la calificó Francisco Longo, todo lo anega en la alta administración y en cualquier nivel de gobierno o de su sector público. Quien piense que va a "regenerar" algo manteniendo la actual presencia de este modelo o es un ingenuo o, más bien, un mentiroso compulsivo. La multiplicación de este fenómeno se produce en todas las estructuras de gobierno, sin apenas excepción. Los estudios sociológicos son casi inexistentes, solo hay intuiciones (o algunas evidencias), aunque en algunos casos, como es la administración local, algunos datos objetivos se han publicado en los últimos años (ver, por ejemplo, el libro de Antonio Serrano sobre la confianza política en la administración local).

Algo falla en la alta función pública cuando la inmensa mayoría de sus puestos de trabajo se cubren por un sistema de provisión alejado de los parámetros básicos de profesionalidad que, en virtud de ese distanciamiento burdo, el legislador viene calificando tradicionalmente de excepcional. Confianza y profesionalización son dos conceptos que conjugan mal entre sí. Si impera uno, el otro cede. La libre designación, cuando no el libre nombramiento (y por tanto el libre cese), se ha transformado, salvo excepciones singulares, en el sistema ordinario de provisión de puestos directivos y de la alta función pública. 

Así, no cabe extrañarse de que la institución de función pública haya sufrido un proceso de debilitamiento extraordinario en los últimos decenios. En sus puestos estratégicos está capturada por la  política y ello tiene consecuencias serias sobre la propia administración pública y el correcto funcionamiento de sus sistemas internos de control. Esto lo ponía de relieve un artículo publicado por el escritor Muñoz Molina recientemente y que tuvo un impacto notable en las redes sociales.(ARTÍCULO). Comparto en algunas cosas su diagnóstico, pero me alejo en otras. El mérito en el acceso a la función pública se ha cumplido en muchos casos y orillado en otros tantos. Todavía hoy se incorporan legiones de empleados públicos a algunas administraciones públicas (e incluso a "entes reguladores") como interinos o laborales temporales sin ningún proceso selectivo. Ya se aplantillarán cuando sea menester.


De nada han servido las modestas pretensiones del legislador básico de introducir tímidamente la figura de la dirección pública profesional. Los distintos niveles de gobierno no se han dado por enterados. La preferencia política (de una política de vuelo raso que todas y cada una de las fuerzas políticas comparten sin excepción alguna) es la de disponer de los cuadros directivos y de mando a su antojo para que sirvan de correa de transmisión y pongan las menores trabas posibles en la ejecución de sus mandatos. Es el viejo sistema de botín que relatara Max Weber, al que se apuntan todos, sean de un color o de otro y se encuadren en cualquier lugar del espectro político. El historiador François Furet expuso con claridad cómo los revolucionarios franceses en la etapa de la convención tomaron por asalto la administración pública. Lo mismo se produjo en otros procesos del mismo cariz. Las depuraciones del nacionalsocialismo y del franquismo fueron innumerables en la función pública. Izquierda y derecha, nacionalistas y no nacionalistas, comparten ese mismo esquema de pobreza institucional. Al menos mientras no se demuestre lo contrario.


Es más, las pocas leyes que se han aprobado de desarrollo del EBEP caminan por la senda del viejo modelo de confianza. La ley de ordenación y gestión de la comunidad valenciana apostó por desfigurar la figura del directivo público y establecer por ley que los puestos de jefatura de servicio se cubrirían por libre designación. La ley de empleo público de Castilla La Mancha sí que reguló la figura del directivo público, pero su sistema de provisión lo enmarcó en la libre designación. La reciente ley del principado de Asturias (aunque crea la figura del directivo) en nada mejora el estado de cosas existente. Todo lo fía al desarrollo ulterior. La excepción más singular siempre ha sido la administración vasca, con una presencia (hasta ahora) muy limitada de la libre designación y racionalmente aplicada.


Los puestos de libre designación proliferan por doquier. Hay alguna Comunidad Autónoma que solo en los puestos del grupo de clasificación A1 contabiliza más de 1.400 puestos de libre designación. En otras se cuentan por centenares. En la Administración General del Estado los puestos de libre designación también superan con mucho los cuatro dígitos. No digamos nada en las entidades locales. Si alguien hiciera un estudio en el que se cuantificaran los puestos de libre designación en nuestro sector público, fácilmente llegaría a la conclusión que son varias decenas de miles (si no son más) los puestos que en las administraciones públicas se cubren a través de esta vía. ¿Pregúntense por que extrañas cloacas se ha extraviado el sistema de mérito?


Pero la cuestión no es cuantitativa, sino cualitativa. La alta administración en nuestro sector público está colonizada por este sistema de provisión discrecional, donde el mérito se arrincona y el favor se multiplica. Su crecimiento también se ha debido al pésimo diseño institucional que presenta el concurso como sistema de provisión y a su burocrática aplicación, así como a su indudable rigidez, donde en muchos casos termina imponiéndose una concepción meritocrática rancia basada en la antigūedad y en la acumulación de méritos formales. Una concepción maniquea entre la discrecionalidad y la meritocracia vacía. Siempre en los extremos y sin matices. Así nos va.


Lo más sorprendente es que en este complejo contexto en el que desarrollan sus funciones tanto la actividad política como las propias instituciones, nadie, absolutamente nadie, desde ningún nivel de gobierno haya lanzado un programa de fortalecimiento institucional de la función pública que erradique la discrecionalidad y asiente la profesionalización a través de la libre concurrencia y la acreditación de competencias vinculadas al mérito y la capacidad. En esto estamos más lejos de los sistemas administrativos de las democracias avanzadas que muchos países en vías de desarrollo.


Nada cabe extrañarse ante esta ausencia. En un país con fuerte subdesarrollo institucional, en el que proliferan los puestos de confianza política tanto en la alta administración, como en el personal eventual o en la alta función pública, todas las fuerzas políticas están esperando el momento de su acceso al poder (sea cual fuere el nivel de este) para entrar en el reparto, colonizar y ocupar con sus respectivas clientelas todo ese nivel estratégico en los respectivos niveles de gobierno.


Se barruntan tiempos de cambios políticos y de fragmentación, así como de una más que previsible ingobernabilidad. En este complejo escenario, la entronización de la libre designación que están llevando a cabo el legislador estatal  (véase la ley 15/2014), las leyes autonómicas ya citadas, algunas otras en proceso de elaboración o las pésimas prácticas de los diferentes niveles de gobierno, darán como resultado que quienes asuman el poder (coaliciones multicolor) se dedicarán a "cambiar cromos" y removerán radicalmente de los puestos estratégicos de sus distintas administraciones a los actuales funcionaros ("amigos de los otros", dirán) para sentar en ellos a sus "amigos políticos". Política sectaria en clave schmittiana ("amigos/enemigos").


Los resultados de tan zafia operación los iremos viendo con el paso del tiempo. Serán nefastos. Pero que no protesten quienes ahora ejercen el poder en uno u otro nivel de gobierno. Tiempo tuvieron, no precisamente poco, de cambiar las reglas de juego, y nada hicieron para remediarlo. Bajo ese prisma, desahuciada por la política, abandonada por los agentes sociales que solo miran por los instalados y sus ventajas competitivas e ignorada por la ciudadanía, la institución de función pública irá muriéndose gradualmente hasta que algún día, tal vez remoto, alguien con sano juicio, visión estratégica y con liderazgo suficiente, se plantee su refundación. Mientras ello llega, esperen lo peor.